內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的實施意見

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　　為進一步加強全區(qū)地方政府性債務(wù)管理，促進自治區(qū)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)黨的十八大、十八屆三中、四中全會和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）精神及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合我區(qū)實際，現(xiàn)提出如下實施意見。

　　一、總體要求

　?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，有效發(fā)揮全區(qū)各級人民政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風(fēng)險，促進自治區(qū)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

　　（二）基本原則。

　　疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道，切實履行國務(wù)院賦予自治區(qū)人民政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的各級人民政府舉債融資機制。同時，堅決制止各地區(qū)、各部門違法違規(guī)舉債。

　　分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

　　規(guī)范管理。對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制，嚴(yán)格規(guī)范政府舉債程序和限定資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。

　　防范風(fēng)險。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，切實防范和化解財政風(fēng)險，保障經(jīng)濟社會良性、健康發(fā)展。

　　穩(wěn)步推進。加強債務(wù)管理，既要積極推進，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項目有序推進。

　　注重績效。加強債務(wù)使用的跟蹤問責(zé)和效益評價，將地方政府債務(wù)“借、用、還”納入干部政績考核和預(yù)算績效管理范圍。

　　二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制

　　（一）按規(guī)定權(quán)限依法適度舉債。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自治區(qū)人民政府可以適度舉借債務(wù)。各盟行政公署、市人民政府確需舉債的，由自治區(qū)人民政府代為舉借。各旗縣（市、區(qū)）人民政府確需舉債的，經(jīng)所屬盟行政公署、市人民政府審核后，由自治區(qū)人民政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位舉借。

　?。ǘ┙⒁?guī)范的舉債融資機制。各級人民政府舉債采取地方政府債券方式籌集資金。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，通過發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展需政府舉借專項債務(wù)的，通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或該項目專項收入償還。

　?。ㄈ┩茝V使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，優(yōu)先選擇定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，積極穩(wěn)妥推進政府與社會資本合作模式試點項目。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，使投資者有長期穩(wěn)定收益，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。各級人民政府不得通過政府與社會資本合作模式，將相關(guān)企業(yè)變相轉(zhuǎn)為融資平臺公司，用財政補貼償還貸款。

　?。ㄋ模┘訌娬蛴袀鶆?wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。各級人民政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。各級人民政府要加強對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。同時，要妥善處理融資平臺公司存量債務(wù)：對商業(yè)房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，其債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)；對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；對難以吸引社會資本參與、確需政府舉債的公益性項目，其債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)，可由地方人民政府申請發(fā)行地方債券融資進行置換。

　　三、對全區(qū)地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制和預(yù)算管理

　?。ㄒ唬θ珔^(qū)地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制。對全區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，各級人民政府舉借債務(wù)不得突破批準(zhǔn)的限額。全區(qū)地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由自治區(qū)人民政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)確定。

　?。ǘ﹪?yán)格政府舉債程序和限定資金用途。在自治區(qū)人民政府確定的限額內(nèi)，自治區(qū)財政廳根據(jù)全區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算自治區(qū)本級及盟市債務(wù)規(guī)模，經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)后，以預(yù)算調(diào)整方案報自治區(qū)人大或其常委會批準(zhǔn)。預(yù)算調(diào)整方案批準(zhǔn)后，自治區(qū)財政廳根據(jù)相關(guān)因素測算分盟市債務(wù)規(guī)模，報自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)后下達(dá)各盟市。各盟行政公署、市人民政府在自治區(qū)批準(zhǔn)的分盟市限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報本級人大或其常委會批準(zhǔn)或備案。在政府債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)自治區(qū)確定的年度債務(wù)資金使用方向和重點，各盟市、自治區(qū)各有關(guān)部門編制本地區(qū)、本部門債務(wù)資金項目使用計劃，報自治區(qū)財政廳審核匯總后，由自治區(qū)財政廳組織地方政府債券發(fā)行籌集債務(wù)資金。各級人民政府舉借債務(wù)遵循市場化原則。各地區(qū)、各部門舉借政府債務(wù)應(yīng)當(dāng)維護自治區(qū)人民政府信用。各級人民政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。各級人民政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

　?。ㄈ⑷珔^(qū)政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。政府債務(wù)及相關(guān)收支要按以下要求納入預(yù)算管理：各級人民政府要將當(dāng)年舉借的一般債務(wù)、專項債務(wù)收支分別納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算；存量債務(wù)還本付息支出，或有債務(wù)確需政府或其部門依法承擔(dān)償債責(zé)任的償債資金，對政府與社會資本合作模式項目的財政補貼，對承擔(dān)公益性項目企事業(yè)單位的財政補貼、資本金注入等，按資金性質(zhì)分別納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算。將政府或有債務(wù)納入預(yù)算監(jiān)管范圍，以預(yù)算報表備注或附表方式向同級人大報告。要根據(jù)債務(wù)支出一般具有跨財政年度的特點，積極推行編制三年債務(wù)規(guī)劃。未列入年度預(yù)算的債務(wù)項目，不得進行項目招投標(biāo)和開工建設(shè)。

　　四、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險

　　（一）建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。各級人民政府要強化風(fēng)險意識，把握好負(fù)債建設(shè)與財政風(fēng)險平衡的關(guān)系，從嚴(yán)從緊控制債務(wù)規(guī)模。自治區(qū)財政廳根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)、債務(wù)償還、一般公共預(yù)算財力和政府性基金預(yù)算財力等情況，測算一般債務(wù)率、專項債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率及綜合債務(wù)率等指標(biāo)，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)風(fēng)險高的地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警。列入風(fēng)險預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險，財政部門要定期向本級人民政府及上級財政部門匯報債務(wù)風(fēng)險化解情況。債務(wù)風(fēng)險相對較低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。各盟市、旗縣（市、區(qū)）也要根據(jù)本地區(qū)一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況，評估債務(wù)風(fēng)險狀況，積極主動進行風(fēng)險防控。

　　（二）建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方各級人民政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，自治區(qū)人民政府實行不救助原則。各地區(qū)要制定債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機制。出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費支出和處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。在難以自行償還債務(wù)時，要及時上報，本級人民政府和上級人民政府要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機制，切實化解債務(wù)風(fēng)險，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

　?。ㄈ﹪?yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。各級人民政府及其有關(guān)部門要建立對違法違規(guī)融資、違規(guī)使用政府債務(wù)資金和違規(guī)擔(dān)保的懲罰機制，加大對地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。各級人民政府及其所屬部門、機構(gòu)和事業(yè)單位不得違反《中華人民共和國預(yù)算法》舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規(guī)，不得違反《中華人民共和國擔(dān)保法》為任何單位和個人以任何方式提供擔(dān)保；不得違規(guī)干預(yù)金融機構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強制金融機構(gòu)等提供政府性融資。各地區(qū)要進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

　　五、完善配套制度

　?。ㄒ唬┩晟苽鶆?wù)報告和公開制度。完善政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，各部門按規(guī)定定期向同級財政部門報送債務(wù)信息，有政府性債務(wù)的融資平臺公司定期向同級財政部門報送會計、債務(wù)報表。各級財政部門要認(rèn)真審查債務(wù)數(shù)據(jù)，加強動態(tài)監(jiān)控，及時向本級人民政府和上級財政部門報送匯總信息以及發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題。加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)單獨統(tǒng)計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立政府性債務(wù)公開制度，加強政府信用體系建設(shè)。各地區(qū)財政部門要在本地區(qū)政府網(wǎng)站公開政府性債務(wù)總體情況，各部門要公開本部門債務(wù)情況和項目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督。

　　（二）建立考核問責(zé)機制。把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核。地方各級人民政府要對本地區(qū)政府性債務(wù)負(fù)責(zé)。要轉(zhuǎn)變債務(wù)觀念，牢固樹立責(zé)任意識、風(fēng)險意識、成本效益意識，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。自治區(qū)將綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、資產(chǎn)負(fù)債等情況，從債務(wù)綜合水平、債務(wù)管理制度建設(shè)和債務(wù)誠信等方面進一步細(xì)化債務(wù)管理工作考核指標(biāo)。對于脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究有關(guān)人員責(zé)任。同時，各地區(qū)、各部門要把債務(wù)項目績效評價作為財政績效評價重要內(nèi)容，率先加快推進。要從資金投向、規(guī)范使用、基礎(chǔ)條件改善、社會效益、還債信用等方面合理設(shè)定指標(biāo)，提高績效評價科學(xué)性和權(quán)威性，要建立項目績效評價結(jié)果與部門及其所屬地區(qū)后續(xù)債券安排掛鉤機制。定期向社會公開項目績效評價有關(guān)情況。

　?。ㄈ娀瘋鶛?quán)人約束。金融機構(gòu)等不得違法違規(guī)向各級人民政府及其所屬部門、單位提供融資，不得要求各級人民政府及其所屬部門、單位違規(guī)提供擔(dān)保。金融機構(gòu)等購買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定，向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機構(gòu)和人員的責(zé)任。

　　六、妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資

　　（一）抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理。各地區(qū)、各部門要按規(guī)定對目前的存量債務(wù)進行甄別，即在2013年政府性債務(wù)審計口徑和審計結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合審計后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對政府性存量債務(wù)逐筆逐項甄別。對政府及其部門舉借的債務(wù)相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)。對政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)，各級人民政府要按照《中華人民共和國擔(dān)保法》和《中華人民共和國預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，分清有效擔(dān)保和無效擔(dān)保，對符合法規(guī)的擔(dān)保債務(wù)，納入或有債務(wù)監(jiān)控范圍；對超時擔(dān)保和無效擔(dān)保，要及時清理，妥善處置；確需政府承擔(dān)償還責(zé)任的，要由同級審計部門出具審計意見，并將相應(yīng)資產(chǎn)或項目收益一并劃轉(zhuǎn)。各盟行政公署、市人民政府要將本地區(qū)甄別后的存量債務(wù)匯總報自治區(qū)財政廳，由自治區(qū)財政廳匯總并報自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)后，分門別類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。

　?。ǘ┓e極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。對經(jīng)甄別并經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)納入預(yù)算管理的政府存量債務(wù)，各地區(qū)可在核定的債務(wù)規(guī)模限額內(nèi)，申請發(fā)行地方政府債券進行置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)。置換的債券收入由財政部門統(tǒng)一管理，直接支付債權(quán)人。

　　（三）妥善償還存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場規(guī)則，減少行政干預(yù)。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。各級人民政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強財務(wù)管理，拓寬償債資金渠道，統(tǒng)籌安排償債資金。對確需政府償還的債務(wù)，當(dāng)?shù)卣袑嵚男袃攤?zé)任，必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對確需政府履行擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)，當(dāng)?shù)卣袑嵰婪男袇f(xié)議約定，作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實償債責(zé)任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù)，債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。

　　（四）確保在建項目后續(xù)融資。各級人民政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項目，在過渡期內(nèi)，原貸款銀行要繼續(xù)按照協(xié)議提供貸款，積極推進項目建設(shè)；對在建項目確實沒有其他資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

　　七、加強組織領(lǐng)導(dǎo)

　　各地區(qū)、各部門要切實把思想和行動統(tǒng)一到中央和自治區(qū)的決策部署上來，加強地方政府性債務(wù)管理，結(jié)合實際制定具體方案，確保各項工作順利開展。

　?。ㄒ唬娀M織領(lǐng)導(dǎo)。各級人民政府要切實擔(dān)負(fù)起加強地方政府性債務(wù)管理和防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任，政府主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人，要認(rèn)真抓好政策落實，定期研究債務(wù)管理情況，解決債務(wù)管理問題。

　?。ǘ┙⒄詡鶆?wù)管理協(xié)調(diào)機制。財政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，要完善債務(wù)管理制度，充實債務(wù)管理力量，做好債務(wù)規(guī)?？刂啤l(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計分析和風(fēng)險監(jiān)控等工作。發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險較高地區(qū)的新開工項目。凡舉借政府性債務(wù)的投資項目，由同級財政部門出具舉債審核意見，否則，發(fā)展改革部門不予審批。金融監(jiān)管部門要加強監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機構(gòu)違法違規(guī)提供融資。審計部門要依法加強對地方政府性債務(wù)的審計監(jiān)督，促進完善債務(wù)管理制度，防范風(fēng)險，規(guī)范管理，提高資金使用效益。監(jiān)察部門要充分發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)察職能，加大對違規(guī)違法舉債、用債和擔(dān)保行為的處罰力度。

　?。ㄈ┟鞔_債務(wù)管理目標(biāo)和措施。各地區(qū)要認(rèn)真分析研究本地區(qū)政府性債務(wù)管理情況，堅持問題導(dǎo)向，明確加強和改進管理目標(biāo)，制定具體工作方案并采取切實有效措施，確保政府性債務(wù)“借、用、還”良性運行，確保地區(qū)財政穩(wěn)定健康發(fā)展，為自治區(qū)全面建成小康社會、建設(shè)祖國北疆亮麗風(fēng)景線提供堅實可靠保障。

　　2015年1月21日?????????????

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