一、制定的背景

改革開放以來，我國已形成了制度體系相對完善的土地一級市場，而以市場主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級市場發(fā)展相對滯后。黨中央、國務(wù)院高度重視土地制度改革工作。2017年1月，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，原國土資源部在北京市房山區(qū)等全國34個(gè)市（縣、區(qū)）開展為期兩年的土地二級市場試點(diǎn)。我區(qū)二連浩特市是試點(diǎn)之一，2018年9月，試點(diǎn)通過原國土資源部驗(yàn)收，為期兩年的試點(diǎn)工作，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。在全國試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2019年7月6日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》。根據(jù)《指導(dǎo)意見》精神及自治區(qū)政府相關(guān)要求，自治區(qū)制定了《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）。

二、《實(shí)施意見》的重要意義

一是推進(jìn)“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。與土地一級市場中政府同時(shí)行使所有者職責(zé)和履行監(jiān)管者職責(zé)不同，政府在土地二級市場中的職責(zé)和作用主要是制定交易規(guī)則，保障公平競爭，加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，彌補(bǔ)市場失靈。

二是促進(jìn)節(jié)約集約用地、加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。黨的十九大報(bào)告提出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。《實(shí)施意見》充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地，從根本上解決交易門檻過高、流轉(zhuǎn)不暢的問題，促進(jìn)土地資源合理配置和節(jié)約集約利用，為高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。

三是切實(shí)推進(jìn)自治區(qū)土地二級市場建設(shè)的實(shí)際需要?！吨笇?dǎo)意見》明確了完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場總體要求（包括指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)、適用范圍等），同時(shí)，在現(xiàn)行法律框架下對建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押作了原則性規(guī)定，但從實(shí)際操作層面來看，仍需進(jìn)一步細(xì)化。我區(qū)二連浩特市作為全國試點(diǎn)城市之一，在試點(diǎn)中探索了一些好的實(shí)踐做法，并獲得國家驗(yàn)收組的充分肯定，在自治區(qū)層面予以吸收和提煉，在《實(shí)施意見》中進(jìn)一步明確建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押相關(guān)操作性規(guī)定，有利于推進(jìn)我區(qū)土地二級市場建設(shè)。

三、《實(shí)施意見》的主要內(nèi)容

《實(shí)施意見》分七個(gè)部分，共二十一條，總體框架以《指導(dǎo)意見》為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，包括目標(biāo)任務(wù)及適用范圍2條，明晰轉(zhuǎn)讓條件、完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則3條，加強(qiáng)出租管理、提高服務(wù)水平4條，完善抵押機(jī)制、保障抵押權(quán)能3條，健全服務(wù)體系、規(guī)范市場秩序4條，加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)管2條和保障措施3條。

（一）目標(biāo)任務(wù)及適用范圍。主要闡述了自治區(qū)土地二級市場的適用范圍，同時(shí)對二級市場建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和具體目標(biāo)進(jìn)行了描述。

（二）明晰轉(zhuǎn)讓條件、完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則。該部分明確了建設(shè)用地使用權(quán)的幾種轉(zhuǎn)讓形式，同時(shí)，對以劃撥方式取得、以出讓方式取得、以作價(jià)出資或入股方式取得等幾種情況的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓條件作了框定。此外，還明確了土地分割、合并轉(zhuǎn)讓的條件。

（三）加強(qiáng)出租管理，提高服務(wù)水平。首先明確了建設(shè)用地出租的必要條件，在此基礎(chǔ)上，主要從規(guī)范有償和劃撥兩種取得方式下的建設(shè)用地使用權(quán)出租管理上進(jìn)行了闡述。同時(shí)，對地方自然資源主管部門在營造建設(shè)用地使用權(quán)出租環(huán)境上提出了要求。

（四）完善抵押機(jī)制，保障抵押權(quán)能。該部分明確了以劃撥方式取得、以出讓、作價(jià)出資或入股等方式取得和以租賃方式取得三種情況下的建設(shè)用地使用權(quán)抵押條件。同時(shí)，就放寬抵押人和抵押物限制進(jìn)行了有益探索。

（五）健全服務(wù)體系，規(guī)范市場秩序。主要從搭建交易平臺、規(guī)范交易流程、加強(qiáng)數(shù)據(jù)互通、培育中介機(jī)構(gòu)四個(gè)方面對健全服務(wù)體系進(jìn)行了詳細(xì)闡述。

（六）加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)管。重點(diǎn)對土地二級市場價(jià)格的動(dòng)態(tài)監(jiān)測、監(jiān)管進(jìn)行了闡述，強(qiáng)調(diào)了政府職能部門在土地二級市場中的調(diào)控作用。同時(shí)，明確了要對失信責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒。

（七）保障措施。側(cè)重壓實(shí)了市、縣人民政府在土地市場建設(shè)方面的主體責(zé)任，提出工作任務(wù)，明確了部門之間如何協(xié)作和監(jiān)督問責(zé)。進(jìn)一步完善了激勵(lì)和約束措施，目的在于有效降低制度性交易成本，適度增加保有成本，促進(jìn)土地要素流通順暢。

四、《實(shí)施意見》的亮點(diǎn)

（一）明確了交易范圍，規(guī)范了交易流程。針對土地二級市場交易過程中范圍、條件、規(guī)則等重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確。

一是講清了什么能交易、什么不能交易。在目標(biāo)任務(wù)及適用范圍條款中明確了二級市場建設(shè)完善的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和交易的對象，在明晰轉(zhuǎn)讓條件，完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則條款中明確了交易的形式及條件，闡明了土地進(jìn)入二級市場前應(yīng)具備的條件和狀態(tài)。

二是闡明了不同方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)如何交易。相對于土地一級市場，土地二級市場交易中的權(quán)利體系更加復(fù)雜，涉及所有權(quán)人、使用權(quán)人和其他利益相關(guān)人，通過不同方式取得的土地具有不同的權(quán)能，各方需承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)和收益預(yù)期也各不相同。在明晰不同權(quán)能建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓條件條款中，分別對劃撥方式、出讓方式、價(jià)出資或入股方式以及企業(yè)兼并重組、改制時(shí)劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件進(jìn)行了梳理，對如何分割、合并轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了明確。結(jié)合自治區(qū)當(dāng)前工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓沒有明確政策規(guī)定的現(xiàn)狀，補(bǔ)充提出了“達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件的工業(yè)用地可以進(jìn)行分割，鼓勵(lì)通過分割轉(zhuǎn)讓方式充分利用在建工程及企業(yè)低效用地和空閑廠房發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，但改變土地用途須經(jīng)依法批準(zhǔn)。

三是講清了在哪兒交易、由誰交易、怎樣交易等問題。在搭建交易平臺條款中，要求盟市、旗縣（市、區(qū)）要在政務(wù)服務(wù)大廳或不動(dòng)產(chǎn)登記大廳設(shè)立綜合受理窗口，提供交易場所，建立網(wǎng)上交易信息系統(tǒng)。在營造建設(shè)用地使用權(quán)出租環(huán)境和規(guī)范交易流程條款中，明確了交易雙方可通過公共資源交易網(wǎng)站或土地二級市場交易平臺等渠道發(fā)布和獲取市場信息，可依法自行協(xié)商交易，也可委托土地二級市場交易平臺公開交易。

（三）依法保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，提高交易主體服務(wù)效率。

一是堅(jiān)持平等、全面、依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)。充分尊重權(quán)利人意愿，保障市場主體合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)各類市場主體按照市場規(guī)則和市場價(jià)格依法平等使用和交易建設(shè)用地使用權(quán)。比如放寬對抵押權(quán)人的限制。有的地方出于謹(jǐn)慎，將“貸款人”“放貸人”簡單等同于“抵押權(quán)人”，由此擴(kuò)大了限制范圍，限制除了金融機(jī)構(gòu)以外的自然人、企業(yè)辦理抵押登記，影響了土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。實(shí)際上，除了“放貸”，自然人、企業(yè)之間還有多種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，均可能產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。由此訂立抵押合同、設(shè)定抵押權(quán)也屬正常的市場行為。因此，自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人。比如放寬對抵押物的限制。2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》（國辦發(fā)〔2017〕21號）明確：探索允許營利性的養(yǎng)老、教育等社會(huì)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資?！秾?shí)施意見》在國家政策框架內(nèi)，結(jié)合二連浩特市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，明確“允許不以公益為目的醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等社會(huì)領(lǐng)域企業(yè)以有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，各地可探索制定相關(guān)配套措施”，并約定“確保抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后土地用途不改變、利益相關(guān)人權(quán)益不受損”。

二是對政府如何提供服務(wù)提出要求。搭建交易平臺條款中明確了具備條件的地區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)納入政務(wù)服務(wù)平臺統(tǒng)一管理，積極推進(jìn)“一窗受理”，“一網(wǎng)通辦”。加強(qiáng)數(shù)據(jù)互通、共享?xiàng)l款中要求，“各地自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)管、稅務(wù)等主管部門應(yīng)加強(qiáng)對涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的聯(lián)合監(jiān)管，及時(shí)準(zhǔn)確提供涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的注冊登記、房地產(chǎn)交易等信息，實(shí)現(xiàn)信息互通共享”。市場信用體系建設(shè)方面，要求各地區(qū)制定土地市場信用評價(jià)規(guī)則和約束措施，對失信責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒，將土地市場嚴(yán)重失信主體名單在“信用中國（內(nèi)蒙古）”網(wǎng)站上公示。

（四）吸取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)閑置低效用地進(jìn)入二級市場再開發(fā)利用。

一是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索盤活閑置土地方法。房屋建設(shè)工程已投資額未達(dá)總投資額25％以上的土地限制轉(zhuǎn)讓規(guī)定有不利于土地的盤活利用、增加轉(zhuǎn)讓成本，造成資源浪費(fèi)等弊端，工業(yè)用地未達(dá)到“三通一平”的同樣如此。2019年9月24日，在浙江寧波召開的全國34個(gè)市縣試點(diǎn)驗(yàn)收會(huì)上，“預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓”機(jī)制被自然資源部認(rèn)定為試點(diǎn)的重大政策創(chuàng)新成果，得到了最高人民法院等中央部委的肯定?；谏鲜隹紤]，《實(shí)施意見》中提出“屬于房屋建設(shè)工程已投資額未達(dá)到總投資額25％以上，工業(yè)用地未達(dá)到“三通一平”的，首次轉(zhuǎn)讓，按照先投入后轉(zhuǎn)讓原則，允許交易雙方先行簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，依法辦理不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記，待開發(fā)投資達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件時(shí)，再辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)”。

二是具備分割、合并條件的地塊，建設(shè)用地使用權(quán)人提出申請，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，可將單宗地分割為多宗地、多宗地合并為一宗地。該條款旨在盤活在建工程及企業(yè)低效用地和空閑廠房發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。