文字解讀：《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于扶持農(nóng)村牧區(qū)客運(yùn)發(fā)展有關(guān)事宜的通知》政策解讀

日前，自治區(qū)交通運(yùn)輸廳起草了《扶持農(nóng)村牧區(qū)客運(yùn)發(fā)展有關(guān)事宜的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），經(jīng)自治區(qū)人民政府研究同意后正式印發(fā)實(shí)施。為便于各盟行署、市人民政府、各有關(guān)部門(mén)、有關(guān)從業(yè)者以及社會(huì)公眾更好理解相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)做好貫徹實(shí)施工作，現(xiàn)就《通知》制定出臺(tái)的背景及主要內(nèi)容等解讀如下：

一、起草背景

農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)具有普遍的公共服務(wù)性和社會(huì)公益性，是一項(xiàng)惠澤百姓、服務(wù)“三農(nóng)”的民心工程，是提升建制村通客車率和服務(wù)水平、保障農(nóng)民群眾“行有所乘”基本民生需求、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的具體行動(dòng)，對(duì)改善農(nóng)牧民群眾生活條件、提升人民群眾獲得感、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。2015年5月26日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)的意見(jiàn)》，提出到2020年具備條件的建制村全部通客車；隨后“到2020年實(shí)現(xiàn)具備條件的建制村通客車”成為國(guó)家一系列規(guī)劃、文件明確的交通脫貧攻堅(jiān)兜底性目標(biāo)，建制村通客車工作成為當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)客運(yùn)發(fā)展的主要工作。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)署駐哈爾濱特派員辦事處在對(duì)自治區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志經(jīng)濟(jì)責(zé)任任中審計(jì)發(fā)現(xiàn)并提出問(wèn)題：“兩項(xiàng)扶貧政策未有效落實(shí)，未出臺(tái)農(nóng)牧區(qū)客運(yùn)補(bǔ)貼扶持政策，55個(gè)貧困縣的519個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸服務(wù)站未享受農(nóng)村客運(yùn)站運(yùn)營(yíng)等兩項(xiàng)補(bǔ)貼”。為完成審計(jì)整改要求，應(yīng)盡快出臺(tái)扶持我區(qū)農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)發(fā)展的政策。

近年來(lái)，我區(qū)農(nóng)村（牧區(qū)）交通基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，具備條件的建制村已經(jīng)100%通客車，農(nóng)牧民群眾出行難問(wèn)題得到有效緩解。具備條件的建制村通客車是交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)的兜底性任務(wù)，但從各地農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)發(fā)展實(shí)踐看，因我區(qū)農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)點(diǎn)多線長(zhǎng)、客源分散、安全隱患大，農(nóng)牧民群眾出行不便的問(wèn)題依然存在，“通返不通”的現(xiàn)象很有可能發(fā)生，很多地方政府未將農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)納入公益事業(yè)進(jìn)行管理，未在資金、政策等方面建立落實(shí)保障其持續(xù)健康發(fā)展的機(jī)制，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)經(jīng)營(yíng)舉步維艱，客運(yùn)車型與需求不匹配、客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)不完善、經(jīng)營(yíng)效益差等瓶頸問(wèn)題仍未得到有效改善，“開(kāi)不通、留不住、無(wú)效益”現(xiàn)象普遍。持續(xù)性保障農(nóng)村客運(yùn)供給乏力，與服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求相比，存在許多不適應(yīng)的問(wèn)題。因此進(jìn)一步建立和完善客運(yùn)發(fā)展扶持政策，落實(shí)地方政府主體責(zé)任，使制定《通知》成為必然要求。

二、起草依據(jù)

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“四好農(nóng)村路”建設(shè)的重要指示精神，“既要把農(nóng)村公路建好，更要管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好”。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》（2015年12月31日），“加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。把國(guó)家財(cái)政支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在農(nóng)村，建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)差距顯著縮小。加快實(shí)現(xiàn)所有具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通班車，推動(dòng)一定人口規(guī)模的自然村通公路。創(chuàng)造條件推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化”。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)﹝2017﹞11號(hào)），“公共服務(wù)水平顯著提升，實(shí)現(xiàn)村村直接通郵、具備條件的建制村通客車，城市公共交通出行比例不斷提高”；“加大政策支持力度。健全公益性交通設(shè)施與運(yùn)輸服務(wù)政策支持體系，加強(qiáng)土地、投資、補(bǔ)貼等組合政策支撐保障”。

《財(cái)政部 交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建〔2016〕34號(hào)），“下列公路水路交通運(yùn)輸服務(wù)事項(xiàng)可通過(guò)政府購(gòu)買方式，逐步交由社會(huì)力量承擔(dān)：運(yùn)輸服務(wù)事項(xiàng)。包括公路客運(yùn)場(chǎng)站運(yùn)營(yíng)管理、農(nóng)村客運(yùn)渡口渡運(yùn)服務(wù)、城市客運(yùn)場(chǎng)站樞紐運(yùn)營(yíng)管理、城市公共交通運(yùn)輸服務(wù)、農(nóng)村道路旅客運(yùn)輸服務(wù)、出租汽車綜合服務(wù)區(qū)運(yùn)營(yíng)管理、客運(yùn)公交信息服務(wù)、貨物物流公共信息服務(wù)、交通運(yùn)輸服務(wù)監(jiān)督電話系統(tǒng)信息服務(wù)與運(yùn)行管理等服務(wù)事項(xiàng)”。

內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府 交通運(yùn)輸部《落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定〉加快貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)交通運(yùn)輸發(fā)展的共建協(xié)議》（2016年9月2日），“完善農(nóng)村牧區(qū)客運(yùn)補(bǔ)貼機(jī)制和扶持政策，促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)客運(yùn)‘開(kāi)得通、留得住’”，“大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村通客車，改善客運(yùn)站的服務(wù)條件和服務(wù)能力”。

三、起草過(guò)程

按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運(yùn)輸廳關(guān)于報(bào)送審計(jì)署駐哈爾濱特派辦對(duì)自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問(wèn)題整改情況的報(bào)告》（內(nèi)交發(fā)〔2020〕540號(hào)），一是開(kāi)展農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)情況調(diào)研；二是代自治區(qū)人民政府草擬我區(qū)農(nóng)村客運(yùn)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策并上報(bào)。

2017年以來(lái)，我廳已對(duì)全區(qū)汽車客運(yùn)站經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行了調(diào)研。今年7月，開(kāi)展了農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)情況調(diào)研，各盟市提交了書(shū)面調(diào)研報(bào)告，并實(shí)地調(diào)研呼和浩特市、赤峰市和巴彥淖爾市7個(gè)旗縣的農(nóng)牧區(qū)，了解186條農(nóng)村客運(yùn)線路的341輛車的運(yùn)營(yíng)情況。我廳在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上著手起草《通知》。在系統(tǒng)內(nèi)廣泛征求各部門(mén)、單位的意見(jiàn)，不斷修改和完善，經(jīng)廳黨組擴(kuò)大會(huì)審議通過(guò)，形成《通知》（征求意見(jiàn)稿）。我廳對(duì)《通知》（征求意見(jiàn)稿）進(jìn)行了合法性審查，在征求自治區(qū)有關(guān)單位、各盟行署、市人民政府意見(jiàn)建議后，形成《通知》（送審稿）。

按照工作要求，自治區(qū)交通運(yùn)輸廳在實(shí)地摸排全區(qū)建制村、嘎查通客車的基礎(chǔ)上，認(rèn)真學(xué)習(xí)研究交通運(yùn)輸部《關(guān)于加快推進(jìn)建制村通客車有關(guān)工作的通知》等文件精神，梳理交通運(yùn)輸部對(duì)推進(jìn)建制村通客車工作的新思路、新方法和新要求，參考借鑒青海、陜西、甘肅、江蘇、湖北、河北、新疆、福建、重慶、四川、西藏、天津等12個(gè)省市加快農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展的做法，在此基礎(chǔ)上作了修改完善。

四、主要內(nèi)容

《通知》共分4個(gè)部分，包括重要意義、總體要求、主要措施和組織保障。

第一部分，重要意義。提出了農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)的屬性、發(fā)展成果、存在的問(wèn)題，及發(fā)展農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)的必要性。

第二部分，總體要求。進(jìn)一步鞏固全區(qū)具備條件建制村100%通客車和城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的工作成果，完善農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)扶持政策，加快促進(jìn)農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)從“通得了”向“通得好”轉(zhuǎn)變，建成安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)服務(wù)體系。

第三部分，主要措施。結(jié)合當(dāng)前我區(qū)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，提出了科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)發(fā)展、完善農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)價(jià)格體系、優(yōu)化農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)許可機(jī)制、建立農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制4個(gè)方面的措施。一是明確農(nóng)牧區(qū)客運(yùn)規(guī)劃編制要求，地方結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口分布、農(nóng)村（牧區(qū)）公路條件、群眾出行需求等實(shí)際，制定并組織實(shí)施農(nóng)牧區(qū)客運(yùn)發(fā)展規(guī)劃，提升農(nóng)村公路通行條件；二是保持農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)低票價(jià)政策穩(wěn)定，強(qiáng)化監(jiān)督檢查機(jī)制，防止隨意漲價(jià)、亂要價(jià)行為發(fā)生；三是進(jìn)一步簡(jiǎn)化農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)許可審批機(jī)制，積極引入社會(huì)資本參與；四是對(duì)符合要求的旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站，自治區(qū)財(cái)政每年分別給予20萬(wàn)元、3萬(wàn)元運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，保障其運(yùn)行。

第四部分，組織保障。分別從組織領(lǐng)導(dǎo)、政策保障、考核管理3個(gè)方面提出了保障舉措。

五、關(guān)于幾個(gè)問(wèn)題的說(shuō)明

（一）落實(shí)主體責(zé)任?！锻ㄖ诽岢觯炜h人民政府是農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)發(fā)展的責(zé)任主體，建立由政府牽頭，交通運(yùn)輸、發(fā)展改革、財(cái)政、公安、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)各司其職的協(xié)同管理工作機(jī)制，要將農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)發(fā)展納入地方政府績(jī)效考核體系，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，確保實(shí)效。

（二）突出地方特色。各級(jí)人民政府要根據(jù)城鄉(xiāng)布局、人口分布、道路狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等實(shí)際情況，科學(xué)編制農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)發(fā)展規(guī)劃，并納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。

（三）強(qiáng)化資金保障。農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)資金投入不足問(wèn)題突出，穩(wěn)定資金來(lái)源，加強(qiáng)資金管理，是《通知》重點(diǎn)解決的問(wèn)題?！锻ㄖ诽岢觯骷?jí)人民政府要將農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)事業(yè)發(fā)展納入本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算，制定農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)財(cái)政補(bǔ)貼政策，建立農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)發(fā)展專項(xiàng)資金，并根據(jù)實(shí)際進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。自治區(qū)政府將設(shè)立配套農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)貼資金。

（四）關(guān)于補(bǔ)貼政策。

1．農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)車輛。目前，全區(qū)共有許可的農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)線路2102條，在營(yíng)車輛3454輛（共有車輛5642，但因虧損問(wèn)題停運(yùn)2188輛）。調(diào)研抽取呼和浩特市、赤峰市、巴彥淖爾市共計(jì)7個(gè)旗縣186條農(nóng)村客運(yùn)線路的341輛車樣本，有77.6%都處于虧損運(yùn)營(yíng)，這其中又有40%的車輛虧損嚴(yán)重月均在2300元以上。

考慮到各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政支出、農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)情況各不相同，《通知》提出對(duì)農(nóng)村客運(yùn)車輛的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼由盟市、旗縣出臺(tái)具體的補(bǔ)貼政策。

2．農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)站。全區(qū)共有承擔(dān)農(nóng)村客運(yùn)功能的旗縣級(jí)客運(yùn)站115個(gè)（一級(jí)站28個(gè)、二級(jí)站81個(gè)、三級(jí)站6個(gè)），通過(guò)對(duì)其2011年-2016年收入支出情況分析（未計(jì)算固定資產(chǎn)折舊費(fèi)用），旗縣級(jí)客運(yùn)站的虧損程度逐年上升，2016年有91%的旗縣級(jí)客運(yùn)站虧損，其中28個(gè)一級(jí)客運(yùn)站平均虧損261.1萬(wàn)元/年，72個(gè)二級(jí)客運(yùn)站平均虧損44.1萬(wàn)元/年，5個(gè)三級(jí)客運(yùn)站平均虧損16萬(wàn)/年。近幾年道路客運(yùn)市場(chǎng)進(jìn)一步萎縮，到2019年底其虧損程度較2016年更甚，有95%的旗縣級(jí)客運(yùn)站虧損，相較2016年的平均虧損額增加了30%。

全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村客運(yùn)站724個(gè)，目前投入運(yùn)營(yíng)的有334個(gè)，占比46.1%，未營(yíng)運(yùn)的主要原因是嚴(yán)重虧損而不能投入運(yùn)營(yíng)。以一個(gè)200平米左右的農(nóng)村客運(yùn)站為例，最低配置2名工作人員，工資、五險(xiǎn)一金每人3000元/月，水電暖費(fèi)用約6000元/年，維持農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)站最低基本運(yùn)營(yíng)費(fèi)用約7.8萬(wàn)元/年。投入運(yùn)營(yíng)的農(nóng)村客運(yùn)站平均虧損5萬(wàn)元/年。

根據(jù)農(nóng)村客運(yùn)站的運(yùn)營(yíng)情況，《通知》提出對(duì)已投入運(yùn)營(yíng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)站，自治區(qū)按年度給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼3萬(wàn)元；對(duì)承擔(dān)農(nóng)村（牧區(qū)）客運(yùn)功能的旗縣級(jí)客運(yùn)站，自治區(qū)按年度給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼20萬(wàn)元，不足部分由盟市、旗縣承擔(dān)。經(jīng)測(cè)算，自治區(qū)每年農(nóng)村客運(yùn)站運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金需求約4500萬(wàn)元。